Радев сезира КС заради Закона за здравето, оспорва обявяването на епидемична обстановка

Президен­тът Румен Радев сезира Кон­с­титуцион­ния съд за раз­поредби от Закона за здравето, свър­зани с обявяването на извън­редна епидемична обс­тановка. Дър­жав­ният глава оспорва ней­ното обявяване от Минис­тер­с­кия съвет, лип­сата в закона на пределен срок за продъл­жител­ността ѝ, фор­мал­ните критерии за преценка на опас­ността за живота и здравето на хората и неп­ропор­ционал­ното ограничаване на тех­ните права, комен­тира Факти.бг. С пос­лед­ните изменения в чл. 63 от Закона за здравето беше раз­вита уред­бата на извън­ред­ната епидемична обс­тановка. Според дефиницията в § 1, т. 45 от допъл­нител­ните раз­поредби „извън­редна епидемична обс­тановка по чл. 63, ал. 1“ е налице при бед­с­т­вие, предиз­викано от заразна болест, което води до епидемично раз­п­рос­т­ранение с непос­ред­с­т­вена опас­ност за живота и здравето на граж­даните, предот­в­ратяването и преодоляването на което изис­ква извър­ш­ване на повече от обичай­ните дей­ности по защита и опаз­ване живота и здравето на граж­даните. В чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето се пред­вижда редът за обявяване на извън­редна епидемична обс­тановка по ал. 1, който включва извър­шена от глав­ния дър­жавен здравен инс­пек­тор оценка на същес­т­вуващия епидемичен риск, пред­ложение от минис­търа на здравеопаз­ването и решение на Минис­тер­с­кия съвет. За да се обяви извън­редна епидемична обс­тановка, според чл. 63, ал. 3 при извър­ш­ването на оцен­ката на глав­ния дър­жавен здравен инс­пек­тор трябва да се кон­с­татира непос­ред­с­т­вена опас­ност за живота и здравето на граж­даните от заразна болест по чл. 61, ал. 1. В чл. 63, ал. 3 от Закона за здравето непос­ред­с­т­вената опас­ност се презюмира с кон­с­татирането на някой от алтер­нативно посочените в раз­поред­бата критерии. Наред с това чл. 63, ал. 2 пред­вижда извън­ред­ната епидемична обс­тановка да се обявява за определен период от време, но не установява нито определен, нито определяем срок за времевите ѝ предели. Обявената извън­редна епидемична обс­тановка е основание за въвеж­дане на временни противоепидемични мерки със заповед на минис­търа на здравеопаз­ването или на дирек­тора на съот­вет­ната регионална здравна инс­пек­ция според териториал­ния им обх­ват, които могат да ограничават кон­с­титуционни права на граж­даните. Считам, че тези промени в Закона за здравето го отдалечават от кон­с­титуцион­ните стан­дарти, допус­кащи ограничаване на основ­ните права, и не дър­жат сметка за ролята, която законодател­ната власт има в този процес.

Кон­к­рет­ните ми съоб­ражения за оспор­ване на съот­вет­с­т­вието с Кон­с­титуцията на чл. 63, ал. 27 от Закона за здравето са след­ните:

1. По чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето Изпол­з­ването на родовото понятие за бед­с­т­вие в дефиницията на извън­ред­ната епидемична обс­тановка е показателно за опита на законодателя да раз­г­раничи извън­ред­ното положение от извън­ред­ната епидемична обс­тановка. Пред­вид това обявяването на извън­ред­ната епидемична обс­тановка се въз­лага в ком­петен­т­ност на Минис­тер­с­кия съвет подобно на уред­бата в чл. 50а от Закона за защита при бед­с­т­вия. За раз­лика от пос­лед­ния закон, който фик­сира и срока на дейс­т­вие на бед­с­т­веното положение (не повече от 7 дни, с въз­мож­ност за удъл­жаване до 30 дни – чл. 51, ал. 1, т. 6 и ал. 2 от Закона за защита при бед­с­т­вия), в Закона за здравето подобен под­ход не е приложен. Изис­ква се само обявяване за извън­ред­ната епидемична обс­тановка за определен период от време, но законът не определя, нито дава критериите за определяне на предел­ния срок, за който може да бъде обявена такава обс­тановка. Като се има пред­вид, че за периода на ней­ното дейс­т­вие могат да бъдат ограничавани основни права като правото на прид­виж­ване, правото на труд, не се спазва кон­с­титуцион­ното изис­к­ване по чл. 57, ал. 3 ограниченията със закон да бъдат временни. С раз­поред­бата на чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето законодателят допуска ограничения на основ­ните права, без да дава времевите предели на ограниченията. Прецен­ката се прех­върля на Минис­тер­с­кия съвет – относно обявяването на извън­ред­ната епидемична обс­тановка и времето на ограниченията, и на минис­търа на здравеопаз­ването – относно основ­ните права, които могат да бъдат ограничавани. Така законодателят абдикира от кон­с­титуцион­ната си отговор­ност по чл. 57, ал. 3 при ограничаване на основ­ните права на граж­даните, недопус­тимо делегирайки на изпъл­нител­ната власт делегирани му от Основ­ния закон правомощия. Нег­лижирана е и раз­поред­бата на чл. 61 от Кон­с­титуцията на Репуб­лика Бъл­гария, която при бед­с­т­вия изис­ква от граж­даните съдейс­т­вие на дър­жавата и общес­т­вото, а не установява основание за ограничаване на основни права. По изложените съоб­ражения считам, че чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето е в противоречие с чл. 57, ал. 3 и чл. 61 от Кон­с­титуцията.

2. По чл. 63, ал. 3 от Закона за здравето В чл. 63, ал. 3 от Закона за здравето са изб­роени алтер­нативни критерии, при които законодателят приема, че е налице непос­ред­с­т­вена опас­ност за живота и здравето на граж­даните. От една страна, законодателят изис­ква извър­ш­ване на оценка на същес­т­вуващия епидемичен риск от глав­ния дър­жавен здравен инс­пек­тор по чл. 63, ал. 2, а от друга страна, задъл­жава да се приеме, че е налице непос­ред­с­т­вена опас­ност за живота и здравето на граж­даните, когато се кон­с­татира някоя от алтер­нативно посочените по ал. 3 хипотези. По този начин оцен­ката се фор­мализира и свежда до пред­варителен списък от кон­с­татации, без да се държи сметка как се засягат животът и здравето на граж­даните. Вместо да се търси пропор­ционал­ност на въз­дейс­т­вието, което ще се цели с обявяването на извън­ред­ната епидемична обс­тановка, законът свежда непос­ред­с­т­вената опас­ност до кон­с­татация — нап­ример за ниско имунизационно пок­ритие на населението (чл. 63, ал. 3, т. 4), без да държи сметка в тази ситуация за раз­п­рос­т­ранението на болестта. Този законодателен под­ход презюмира необоримо непос­ред­с­т­вената опас­ност в кон­к­ретно изб­роени случаи. По този начин критериите не служат за основа на оцен­ката на епидемич­ния риск. Те налагат изводи, които не след­ват от екс­пер­тно становище, а от пред­варително зададени от законодателя кон­с­татации. Това фор­мализиране крие сериозен риск от приемане, че е налице непос­ред­с­т­вена опас­ност за живота и здравето, без да е нап­равена преценка за съраз­мер­ност на ограниченията за правата, които ще са пос­ледица от обявяването на извън­редна епидемична обс­тановка. Както приема Кон­с­титуцион­ният съд (Решение № 2 от 2006 г., Решение № 8 от 2019 г.), без регулация дър­жавата не би могла да изпълни позитив­ните си задъл­жения, за да гаран­тира основ­ните права, но всяка регулация, над­х­вър­ляща социал­ната пот­реб­ност от това, противоречи на логиката на основ­ните права като отб­рана на автоном­ната сфера на индивида срещу дър­жавата. Пред­вид това и фор­мал­ните кон­с­татации в една оценка, която трябва да се прави въз основа на екс­пер­тни зак­лючения, се дава необос­новано широко поле за ограничаване на основ­ните права. Това не съот­вет­с­тва на прин­ципа на правовата дър­жава, заложен в чл. 4 от Кон­с­титуцията, и не издига във вър­ховен прин­цип правата на лич­ността.

3. По чл. 63, ал. 47 от Закона за здравето Пред­видените в чл. 63, ал. 47 от Закона за здравето противоепидемични мерки, макар и във всяка една от посочените алинеи да се дек­ларира времен­ният им харак­тер, не са обвър­зани с установени в закона пределни срокове или поне критерии за тях­ното определяне. В чл. 63, ал. 5 и 6 е пред­видено, че въведените противоепидемични мерки от минис­търа на здравеопаз­ването могат да включ­ват ограничаването на кон­с­титуционни права — заб­рана за влизане на територията на страната на граж­дани на други дър­жави с определени изк­лючения, временно ограничаване прид­виж­ването на територията на страната, временно ограничаване на екс­п­лоатацията или режима на работа на обекти с общес­т­вено пред­наз­начение или други обекти или услуги, предос­тавяни на граж­дани. По този начин основни права като правото на прид­виж­ване на територията на страната, правото на труд могат да бъдат под­лагани на ограничения, без да е спазено изис­к­ването, че „със закон може да бъде временно ограничено упраж­няването на отделни права на граж­даните“. Ограниченията на такива същ­нос­тни права без законово определен времеви лимит ги прев­ръща в пос­тоянни ограничения, налагани по преценка на изпъл­нител­ната власт, което не съот­вет­с­тва нито на чл. 57, ал. 3, нито на чл. 8 от Кон­с­титуцията. Кон­с­титуцион­ният съд под­чер­тава необ­ходимостта от кон­к­ретни гаран­ции, че прилагането на мер­ките ще е свър­зано с пос­тигане на тях­ната основна цел (Решение № 12 от 2013 г.). Въз­мож­ността за прилагане на мерки в тези граници, наред с широките въз­мож­ности за обявяване на извън­редна епидемична обс­тановка, води до засил­ване на влас­товата асимет­рия между изпъл­нител­ната и останалите власти (в този смисъл Решение № 1 от 2005 г.). Прин­ципът на пропор­ционал­ността изис­ква прех­вър­лянето на правомощия да бъде под­чинено на идеята за мак­симализиране на защитата на общес­т­вения интерес и основ­ните права, а не да води до намаляване на гаран­циите за защита на общес­т­вения интерес и основ­ните права (Решение № 5 от 2005 г.). Като изис­к­вания за пропор­ционал­ността на определени ограничения съдът в Люк­сем­бург счита, че въведената законова мярка трябва да е един­с­т­веният начин за пос­тигане прес­лед­ваната цел или, ако има раз­лични начини за пос­тигане на същата цел, изб­раното сред­с­тво да е най-малко утеж­няващо за час­т­ните субекти сред всички въз­можни; да е налице сис­тематич­ност и съг­ласуваност – мяр­ката да не води до резул­тат, обратен на прес­лед­ваната цел (Решение на Съда на Европейс­кия съюз по дело С-388/07).

Уважаеми кон­с­титуционни съдии,

По изложените съоб­ражения се обръщам към Вас с искане да обявите противокон­с­титуцион­ност на чл. 63, ал. 27 от Закона за здравето поради противоречие с чл. 57, ал. 3, чл. 61, чл. 4 и 8 от Кон­с­титуцията на Репуб­лика Бъл­гария. Пред­лагам да кон­с­титуирате като заин­тересувани инс­титуции Народ­ното съб­рание, Минис­тер­с­кия съвет, минис­търа на здравеопаз­ването и омбуд­с­мана.